Аскар Машаев, "Эксперт-Казахстан", 9 марта

На расширенном заседании правительства Кайрат Кожамжаров, глава Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции (АДГСПК), назвал число должностных лиц, которые оказались под следствием в прошлом году, - 2,9 тыс. Следует ли из этого, что в стране началась очередная беспрецедентная кампания по борьбе с коррупцией? Если учитывать, что в антикоррупционные сети попалась и крупная рыба, то возникает ощущение, что борьба с этим социальным злом идет масштабная и бескомпромиссная.
Мнение самих госслужащих на этот счет: антикоррупционщики свирепствуют, чтобы доказать Нурсултану Назарбаеву свою необходимость. Арест же высокопоставленных чиновников не что иное, как столкновения политических группировок, считают наблюдатели.

Закодировать коррупцию
С созданием АДГСПК в августе 2014‑го на базе ликвидированных Агентства по делам госслужбы и Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью, в прошлом известного как финансовая полиция, начался качественно новый этап борьбы с коррупцией.
Для начала АДГСПК обзавелось программным документом - к концу 2014 года президент утвердил Антикоррупционную стратегию РК на 2015–2025 годы. Тем самым ведомство обозначило временную рамку борьбы с коррупцией как минимум на десять лет. Антикоррупционной стратегии, как и другим казахстанским госпрограммам, свойственна неопределенность: не прописаны конкретные значения целевых индикаторов. Цель -повысить качество госуслуг, увеличить доверие общества к институтам власти, повысить правовую культуру и улучшить позиции в рейтинге индекса восприятия коррупции Transparency International. Но до какого уровня, непонятно.
"Головным механизмом реализации Антикоррупционной стратегии" является АДГСПК, указывается в документе. "А участвовать в исполнении стратегии, - уточняется в документе, - будут все государственные органы, организации и учреждения, компании с государственным участием, политические партии и другие общественные объединения и в целом гражданское общество".
Из перечня задач стратегии - противостояние коррупции в сфере госслужбы и квазигосударственном секторе, внедрение института общественного контроля, предупреждение коррупции в судах и правоохранительных органах, формирование правовой культуры - следует, что АДГСПК намерено действовать превентивными мерами и мягкой силой, а не бороться с последствиями.
"В целях профилактики коррупции в работе Антикоррупционной службы широко применяются такие новые инструменты, как антикоррупционный мониторинг и анализ коррупционных рисков, - акцентируют в пресс-службе Национального бюро по противодействию коррупции (НБПК). - На основе результатов оперативно-следственной практики проводится анализ деятельности того или иного госоргана на предмет установления причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с выработкой рекомендаций по их устранению, которые затем поэтапно внедряются".
Однако сами госслужащие, высказавшие свое мнение "Эксперту Казахстан", акцентировали, что кроме репрессивных мер в арсенале НБПК ничего нет.

Бюро бдит
Акцентированность НБПК на жестких мерах подтверждает представленная ведомством справка: с момента начала работы (ноябрь 2014‑го) по настоящее время зарегистрировано свыше 4 тыс. коррупционных преступлений, из которых более 3 тыс. направлены в суд. Почти половина зарегистрированных правонарушений приходится на взяточничество, четверть - злоупотребления должностными полномочиями, факты хищения и служебного подлога составляют по 12%.
"В числе наиболее подверженных коррупции - служащие акиматов и их структурных подразделений (к уголовной ответственности привлечены 410 должностных лиц), сотрудники органов внутренних дел (386), комитета госдоходов Минфина РК (79), работники Министерства юстиции (48) и Министерства сельского хозяйства (41)", - поясняют в НБПК.
То, что последние два года НБПК заметно активизировалось, подтверждают данные Комитета по правовой статистике и специальным учетам (КПСиСУ). В 2015‑м дела в производстве по коррупционным статьям 361–371 УК РК увеличились в 1,5 раза по сравнению с годом ранее. В 2016 году планка снизилась ненамного (см. график 1).
Взяточничество (ст. 366–368) среди всех коррупционных правонарушений в 2016 году заняло самую большую долю - 34,2%. Следом идет "Злоупотребление должностными полномочиями" - 21% (ст. 361). "Данная статья на практике толкуется достаточно широко, - комментирует адвокат Джохар Утебеков. - Нередко она применяется к правонарушениям, связанным с хищением государственных средств".
В силу своей неопределенности статья 361 является ходовой и одновременно проблемной в правоприменительной практике, отмечает собеседник. "Если получение взятки легко квалифицировать, то что такое злоупотребление должностными полномочиями и как его отличить, допустим, от растраты вверенного чужого имущества? Размытость статьи позволяет уводить некоторых чиновников от ответственности. Другие, заслуживающие максимум дисциплинарной ответственности, могут получить реальный срок по этой статье", - говорит г-н Утебеков.
Третье место в структуре коррупционных правонарушений у статьи 362 "Превышение власти и должностных полномочий" (18,5%), которая на практике, по словам г-на Утебекова, больше всего применяется в отношении сотрудников правоохранительных органов, допустивших физическое насилие.
Вместе с увеличением дел в производстве в 2015–2016 годах вырос размер причиненного ущерба, установленного правоохранительными органами (см. график 3). Поскольку в громких делах, как правило, речь идет о крупных суммах денег, справедливо предположить, что увеличилось число чиновников высшего ранга, задержанных по подозрению в коррупционных преступлениях.
Растет доля возмещенного коррупционерами ущерба. На это положительно повлияла сделка о признании вины, введенная в начале 2015 года. Доля ущерба, которую подсудимые возвращают до суда и по обстоятельствам, исключающим производство по делу и позволяющим не осуществлять уголовное преследование, выросла с 42% в 2014‑м до 83% в 2015 году.

Разная социология
Рост коррупционных дел не оценила международная организация Transparency International, исследующая уровень коррупции во всему миру. По результатам 2016 года в рейтинге индекса восприятия коррупции (CPI) мы заняли 131‑е место, опустившись на 8 позиций. Нашими соседями по рейтингу являются Непал, Иран, Россия и Украина.
CPI составляется на основе субъективного мнения, если угодно, ощущения местных бизнесменов и правозащитников того, насколько общество пронизано коррупцией. Между тем у Transparency International есть другое исследование - Global Corruption Barometer, основанное на мнении граждан и отражающее уровень бытовой коррупции.
Согласно "Барометру мировой коррупции-2016" 29% опрошенных в Казахстане признались, что за последние 12 месяцев давали взятку для получения госуслуги (опрос проводился с марта по май 2016 года). По сравнению с результатами предыдущего исследования трехгодичной давности результат улучшился на 10,9%.
Наиболее коррупционными респонденты назвали правоохранительные органы (35%), руководителей бизнес-компаний (29%), судей и работников суда (28%). Середняками антирейтинга оказались представители местных органов управления (24%) и государственные чиновники (23%). Наименьшее число опрошенных считают вовлеченными в коррупцию высокопоставленных чиновников (11%).
Граждане РК признались, что чаще всего платят взятки дорожным полицейским (47%), за получение пособий по безработице (33%), в судах при рассмотрении гражданских дел (31%). Менее трети опрошенных заявили, что давали взятки за устройство на работу в системе образования (23%), получение социальных выплат (21%), медицинских услуг (20%), получение официальных документов в госорганах (19%) и за устройство ребенка в детский сад, школу (17%).
В этом свете интересна позиция главы Центра социальных и политических исследований "Стратегия" Гульмиры Илеуовой, которая как социолог смотрит на проблему шире: "Для рядового гражданина коррупция - это когда, условно говоря, воруют высшие чины. Взятку, которую он дает полицейскому, сотруднику ЦОНа, казахстанец воспринимает как норму жизни".
Если верить результатам Transparency International, коррупция - не главная проблема из тех, что беспокоят граждан РК. Коррупцию как проблему, на которую правительству следует обратить внимание, воспринимают, согласно "Барометру мировой коррупции-2016", всего 37% респондентов. Более проблемными видятся слабое здравоохранение (67%), экономика (49%) и безработица (43%).
Во время экономического кризиса казахстанцев больше волнуют вопросы материального благосостояния. Это подтверждают данные "Стратегии". "В декабре 2016 года мы замеряли социальное самочувствие граждан РК и задавали вопрос: "Что вас беспокоит?" Больше всего казахстанцев беспокоит "угроза резкого обнищания" - 92 процента, "угроза коррупции и беззакония" оказалась на третьем месте", - комментирует г-жа Илеуова.

Разговор по душам
Поскольку госслужащие находятся в фокусе НБПК, а от их психологического тонуса зависит слаженность работы бюрократической машины, "Эксперт Казахстан" обратился к нескольким чиновникам с просьбой дать оценку действиям актикоррупционщиков. Чтобы беседа получилась откровенной, мы гарантировали им сохранение анонимности.
Наши собеседники отмечают активизацию борьбы с коррупцией. Усиление борьбы с коррупцией чиновник из Минздрава связывает с тем, что в регионах РК по сравнению с предыдущими годами растет выявление коррупционных схем. "То, что происходит на центральном уровне, у всех на слуху. Но сейчас антикоррупционная борьба усиливается на уровне региональных и территориальных филиалов. В разных регионах в отношении ряда руководителей по линии здравоохранения применяются дисциплинарные меры, вплоть до возбуждения уголовных дел", - подчеркивает чиновник на условиях анонимности. "Повышен контроль со стороны всех проверяющих органов, нельзя не заметить усиления антикоррупционной риторики", - вторит другой собеседник, долгое время проработавший в администрации Алматы.
Все опрошенные в один голосов заявили, что усиление коррупционной борьбы вносит нервозность и создает дискомфорт. "Все говорят: "Хватит кошмарить бизнес!" Я бы сказал, хватит кошмарить чиновников. Создана ситуация, когда любого госслужащего могут взять за глотку", - говорит бывший чиновник. С ним согласен госслужащий, который представляет столичный акимат: "Должностное лицо в день подписывает огромное количество документов, в которые может закрасться ошибка. Поэтому вопросы могут возникнуть к любому, было бы желание".
"Представители проверяющих органов открыто говорят, что дан приказ найти что-то, чтобы пополнить казну и улучшить статистику. И начинают штрафовать из-за пустяка. Поэтому руководители среднего звена вынуждены ухищряться и зарабатывать на тендерах, чтобы откупиться от проверяющих. Получается, что госслужба сама поедает себя", - откровенничает один из наших собеседников.
Реалистичность приведенной схемы подтверждается официальными данными. По сообщению НБПК, опубликованному 1 марта, руководитель департамента казначейства Карагандинской области подозревается в злоупотреблении должностными полномочиями. К чиновнику должна была приехать комиссия из Министерства финансов, и он выписал премию в размере 150 тыс. тенге своим заместителям. Какую-то часть они должны были отложить, чтобы потом передать проверяющим органам.

Эффекты борьбы
Как рассказывают наши собеседники, усиление антикоррупционной кампании действует на разных госслужащих по-разному. Те, кто работает честно, начинают задумываться об уходе с госслужбы. На тех, кто только-только начинает участвовать в коррупционных схемах, события последних лет действуют отрезвляюще. Умные коррупционеры приспосабливаются. "Нечистый на руку чиновник начинает вести себя осторожнее, становится шустрее. Но он не перестает воровать и брать откаты", - замечает представитель квазигосударственного сектора.
Антикоррупционная кампания, как считают сами чиновники, тормозит работу госаппарата. "Главные вопросы, которые задает себе госслужащий, прочитав новость об очередном аресте: "Чей это человек?" и "Началась ли очередная межэлитная или межведомственная борьба?". Чиновник воспринимает коррупционные дела как инструмент борьбы и влияния одной группы над другой. Из последних примеров - арест Каната Султанбекова, работавшего заместителем председателя правления "Казахстан инжиниринг", госслужащие восприняли не как задержание коррупционера, а отстрел людей Имангали Тасмагамбетова. Чиновники высшего и среднего звена начинают концентрироваться не на работе, а на вычислении людей, от кого следует ждать удара. Громкие аресты негативно влияют на психологический настрой руководящего состава. Это, в свою очередь, отражается на рядовых чиновниках", - делится мнением бывший работник акимата.
"Внутри коллектива уменьшается доверие, возникают группы, которые начинают пользоваться ситуацией. Все это не способствует рабочему процессу. В ведомстве, в котором арестовали руководителя, начинается кадровая чистка - нередко лишаются работы профессионалы своего дела", - комментирует представитель Минздрава.
Все опрошенные согласны, что репрессивные методы тоже необходимы. Но, полагают они, для решительной победы над коррупцией необходимы превентивные меры, которые должны быть направлены на уменьшение коррупциогенной среды.
"Нужно реагировать на процесс, а не на результат. Коррупция совершается не за один день - на тендеры уходят месяцы, школы и больницы строятся целый год. Почему проверяющий орган не отслеживает в процессе? Он начинает реагировать после завершения тендера, сдачи объекта в эксплуатацию, когда стройка завершена с кучей нарушений, - задается вопросом другой наш собеседник-госслужащий. И сам же на него отвечает: - Потому что сама антикоррупционная система коррумпирована. Ей не интересно вмешиваться на начальных этапах, она сосредоточена на арестах".

Все тот же дьявол
По мнению исследователя современной истории казахстанской власти Данияра Ашимбаева, борьба с коррупцией последние десять лет не стихала и говорить об активной фазе антикоррупционной кампании не корректно. "Мы сейчас наблюдаем микс из борьбы с коррупцией, особенно в регионах, на среднем и низовом уровне госаппарата, противостояния политических группировок, личных разборок чиновников, войны силовиков за контроль денежных потоков. Скажем так, аппаратное и политическое соперничество придает интригу антикоррупционной борьбе", - уверен собеседник.
По словам политолога, громкая PR-кампания, арест высших чиновников, рост статистики задержания создают иллюзию активной борьбы с коррупцией. Но у каждого элемента есть свое назначение. Взять PR-кампанию: она выполняет защитную функцию для самих силовиков; общественный резонанс дает гарантии, что обвиняемый не уйдет от ответственности. "У нас была ситуация, когда акима района поймали на взятке мечеными купюрами. Все это засняли на видеокамеру. Но он вышел сухим из воды: дело переквалифицировали на мошенничество, а потом и вовсе закрыли по примирению сторон. Вся страна смеялась, а силовика, расследовавшего дело, перевели в другой район", - рассказывает г-н Ашимбаев.
По мнению эксперта, бывают случаи, когда антикоррупционный орган работает строго на статистику: "Недавно прошла забавная новость: осудили сотрудника медучреждения, который дал "взятку" своему руководителю в виде ежедневника стоимостью 950 тенге. Его приговорили к штрафу в размере 20 тысяч тенге. Несмотря на огромную разницу между "взяткой", штрафом и государственными расходами на следствие и судопроизводство, силовики героически довели дело до суда".
Что касается ареста высших чинов, то нужно помнить, что в стране есть каста неприкосновенных, напоминает эксперт. И многим громким делам дается ход только при наличии политической целесообразности, санкции президента или его администрации. "Чиновника высшего ранга арестовывают, если он ворует слишком откровенно, если он вышел из круга неприкасаемых или если он ведет собственную игру", - подчеркивает Данияр Ашимбаев.
Политолог Сергей Акимов убежден, что отсутствие независимых ветвей власти не позволяет НБПК быть в полной мере самостоятельным в своих решениях. Более того, борьба за установление контроля над силовыми структурами в преддверии транзита власти будет только обостряться, считает г-н Ашимбаев.
В этом смысле интересна обсуждаемая в парламенте законодательная поправка, которая предлагает наделить КНБ правом расследования коррупционных дел в отношении сотрудников НБПК. Напомним, что часть полномочий ликвидированной финансовой полиции была передана АДГСПК (коррупционные преступления), а другая часть - созданной тогда Службе экономических расследований при бывшей налоговой - комитете госдоходов МФ РК (экономические преступления).
Как утверждает источник, близкий к комитету госдоходов, КНБ пытается забрать под свое крыло Службу экономических расследований. И переход в КНБ Даулета Ергожина, который до этого являлся председателем комитета госдоходов, не случаен. Видя это, НБПК активизировалось, чтобы доказать президенту свою необходимость, говорит собеседник.