Канатбек САФИНОВ, ответственный секретарь Министерства нефти и газа РК, доктор юридических наук, "Казахстанская правда", 22 февраля

В долгосрочной Стратегии "Казахстан-2050" Глава государства отмечает: "Нефтегазовый комплекс Казахстана является локомотивом для всей экономики и способствует развитию других отраслей". Как следствие – увеличение выпуска продукции в отрасли ведет к усилению требований по эксплуатации природных ресурсов, вплоть до возврата в госсобственность неосвоенных месторождений.
Не случайно, что данная стратегия отличается комплексным и всеохватывающим подходом к решению экономических задач, где в один клубок завязана целая совокупность процессов форсированного наращивания материального потенциала и повышения качества жизни казахстанцев. Одновременно с этим государство взялось переориентировать естественное стремление сырьевого бизнеса к сохранению своего ведущего положения, нацелив его на построение новой экономики будущего.
Очевидно также, что столь стремительное развитие нефтегазового сектора страны было бы невозможно без участия транснациональных нефтяных гигантов, которые в обмен на получение стабильных доходов привнесли не только крупный капитал, но и опыт работы в условиях конкурентной среды, современный менеджмент и знание рыночных законов. Со своей стороны Казахстан создал для ТНК благоприятный инвестиционный климат на основе политической и региональной стабильности, что предопределяет постоянный приток ресурсов в республику.
В данном контексте категория местного содержания выступает краеугольным камнем взаимовыгодных отношений и социального партнерства в ресурсодобывающих отраслях как один из инструментов роста сопутствующего недропользованию предпринимательства. Все большую роль приобретают зарубежные инвестиции, поступающие через каналы транснациональных корпораций, именно их участие в доле отечественной продукции и приносит доход местной экономике. Agip, BG, BP/Statoil, Eni, Mobil, Shell, Chevron, Total, IMPEKS, Philips, ЛУКОЙЛ и ряд других мировых гигантов, задействованных на нефтеносных шельфах Каспийского региона, должны выступить в роли тех линейных крейсеров, в фарватере которых казахстанская экономика в состоянии значительно ускорить индустриально-инновационный прорыв на рынке технологий и продукции с высокой добавленной стоимостью.
Однако взаимоотношения между инвесторами, стремящимися получить доступ к недрам, и государством, отдающим недра и полезные ископаемые на определенных условиях в целях достижения конкретных экономических выгод для своего народа, не всегда находятся в равновесном состоянии. Самыми болезненными точками соприкосновения здесь являются проблемы местного содержания. В процессе заключения контрактов не конкретизировались нормы законодательства РК в отношении местного содержания, и инвесторы часто не выполняли своих обязательств. К тому же внешних игроков интересовали лишь объекты с развитой инфраструктурой, малыми затратами и быстрой окупаемостью.
Определенный максимализм был проявлен и с казахстанской стороны, когда при проведении операций по недропользованию явочным порядком, без учета сложности разработок, устанавливались произвольные показатели по приобретению товаров, работ и услуг от местных подрядчиков.
За короткий срок стало понятно, что прямые иностранные инвестиции (ПИИ) не являются той панацеей, которая вытянет республику из кризиса. Тут необходимы встречные потоки, поскольку сам характер ПИИ предусматривает их существенное отличие от вложений из местных источников или портфельных инвестиций, которое заключается в том, что ПИИ непосредственно связаны с целями экономического развития страны-устроительницы в связи с необходимостью реализации капиталоемких инвестиционных проектов. Вот почему, несмотря на определенные издержки, борьба за местное содержание сохраняет свою актуальность.
В связи с этим задача правового государства состоит в согласованности и урегулировании противоборствующих интересов участников, поиске компромиссов, обеспечивающих общественное согласие и партнерские отношения. Исходя из этого казахстанская сторона начала кампанию по ревизии всех контрактов в области минеральных ресурсов с целью диверсификации источников инвестирования. В результате было принято два закона, касающихся местного содержания: "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам казахстанского содержания", затронувший 7 отраслевых законов, и новый Закон "О недрах и недропользовании". В развитие указанных законодательных актов было принято порядка 30 постановлений Правительства и приказов отраслевых министров.
Данный шаг можно охарактеризовать как постепенный переход государства от политики обеспечения "мягкого" инвестиционного климата к усилению требований в первую очередь к иностранным инвесторам, что сопровождалось внесением соответствующих поправок в Налоговый кодекс, Закон "О недрах и недропользовании", законодательство об окружающей среде. Появились приоритетное право государства в отношении сделок с правом недропользования на вторичных рынках, при смене иностранных собственников, запрет перепродажи лицензий на недропользование в течение двух лет, усилились контрольные функции органов по защите окружающей среды РК, закрепляется обязательность требования наличия и увеличения местного содержания и возможность использования фактора национальной безопасности как основания для отказа в предоставлении лицензии на недропользование.
Правительство страны целенаправленно изыскивает пути восстановления баланса экономических интересов государства во взаимоотношениях с иностранным инвестором, обладающим длительным контрактом с республикой. Так, благодаря пересмотру по инициативе компетентного органа совместно с подрядчиками по контрактам на недропользование условий и обязательств по местному содержанию Правительство реально рассчитывает поддержать отечественного поставщика товаров, работ и услуг, что чрезвычайно важно в реалиях финансового кризиса и посткризисного развития. Институт "местного содержания" вполне может выступить той "дорожной картой", которая должна быть использована при восстановлении нарушаемого действиями недропользователя баланса экономических интересов по контракту. Это чрезвычайно актуально при обращениях недропользователей в части внесения изменений в контракт по отмененным в республике налогам и обязательным платежам или при снижении ставок их уплаты. Местное содержание наряду с компенсационной выплатой вполне может претендовать на статус реального механизма, который в состоянии уравнять баланс экономических интересов сторон.
Так, если в январе 2010 года на территории республики действовало только 83 контракта с цифровыми обязательствами по местному содержанию из 212, то благодаря проделанной Министерством нефти и газа РК работе на январь текущего года таких контрактов уже 173 из 204.
Кроме того, с 2010 года Министерство нефти и газа предусматривает в условиях контракта возможность взыскания штрафных санкций в случае неисполнения контрактных обязательств по местному содержанию, а с 2011 года проводит работу по взыскиванию таких штрафов. По итогам 2011 года выявлено неисполнение нефтегазовыми компаниями обязательств по местному содержанию на сумму 180,1 млн. тенге.
По состоянию на 15 января 2013 года размер оплаченных недропользователями штрафов за неисполнение конт­рактных обязательств по местному содержанию составил 127,2 млн. тенге, которые поступили в республиканский бюджет, погашение составляет 71% от общей выявленной суммы задолженности.
Еще один момент, на котором стоит остановить внимание. По итогам проверки проведения закупок недропользователей постоянно выявляются нарушения порядка приобретения товаров, работ и услуг нефтегазовыми компаниями, утвержденного Правительством. При этом если в 2010 году недропользователи провели закупки с нарушениями на сумму 157,6 млрд. тенге, а в 2011 году – 137 млрд. тенге, то за 9 месяцев прошлого года динамика резко изменилась: общая сумма закупок, осуществленных с нарушениями, составила 17 млрд. тенге. Общая сумма штрафов за неисполнение финансовых обязательств составляет 2,2 млрд. тенге. Однако сокращение нарушений в 2012 году говорит о повышении прозрачности проводимых недропользователями закупок в результате успешной работы компетентного органа с нарушителями.
Однако у Министерства нефти и газа РК есть понимание, что штрафные санкции не являются основным инструментом мотивации недропользователей к развитию местного содержания и поддержке казахстанских производителей. Тот административный подход, который задействован сегодня, постепенно необходимо заменять мерами по инвестированию недропользователями в новые сектора и современные, несырьевые источники роста экономики.
В этом вопросе важно держать руку на пульсе межотраслевых связей и соотносить увеличение экспорта углеводородного сырья с темпами индустриально-инновационного реформирования республики в целом. Обусловлено это тем, что рост казахстанского энергетического сектора в среднесрочной и долгосрочной перспективе зависит от устойчивого развития других видов деятельности (коммуникации, транспорт, финансы, торговля, IT-технологии и т. д.). Отслеживание межотраслевого баланса дает возможность поставить процесс на интерактивную основу, где местное содержание играет роль медиатора по выходу страны на уровень мировой конкурентоспособности.
Так, следует отметить немаловажную новеллу в законодательстве о недрах и недропользовании – это поправка по отчислению 1% от совокупного дохода нефтегазовых компаний на НИОКР. В настоящий момент в 6 контрактах на разведку и/или добычу углеводородного сырья имеется обязательство по финансированию НИОКР в размере 1% от совокупного дохода, в 4 контрактах содержатся фиксированные объемы финансирования НИОКР. В 102 контрактах есть обязательство по приобретению не менее 50% НИОКР у казахстанских производителей работ и услуг, местное содержание которых не менее 50%. Считаем, что данная мера позволит поддержать отечественные проектные и научно-исследовательские институты и дать толчок к развитию собственных технологий для производства конкурентоспособной казахстанской продукции, превосходящей зарубежные аналоги.
В целом политика продвижения местного содержания основывается на универсальных принципах транспарентности, и она должна быть понятна для всех субъектов, задействованных в производственном и управленческом процессе. Местное содержание способно существовать лишь в условиях открытого доступа к информации не только внутри отрасли, но в масштабах всей национальной экономики. Данные о занятости и доходах в цепочке добавленной стоимости являются основными индикаторами эффективности различных нефтяных проектов и их влияния на благосостояние населения. Взятые же вместе, они создают устойчивость институту социальных практик как источнику технологических новаций.
Также министерством проводится активная работа по выработке альтернативных путей поддержки казахстанских производителей товаров, работ и услуг, которые впоследствии заменят политику развития местного содержания. По итогам предварительно проведенной работы предполагается сконцентрировать усилия на двух направлениях: на крупнейших нефтегазовых проектах и отдельно на средних и мелких компаниях.
В настоящий момент прорабатывается вопрос о предоставлении разрешений по расширению имеющихся проектов для трех крупнейших нефтегазовых компаний NCOC, KPO, TCO в обмен на разработку и внедрение индивидуальных программ по развитию местного содержания (задействование производственных мощностей отечественных заводов и сервисных компаний).
В отношении остальных компаний-недропользователей планируется использовать существующую систему развития и мониторинга местного содержания в соответствии с контрактными обязательствами до истечения переходного периода. В то же время до окончания переходного периода (а для новых контрактов с даты вступления в ВТО) текущие обязательства по местному содержанию необходимо трансформировать в иные обязательства по развитию экономики Республики Казахстан. Например, для относительно крупных месторождений – в реализацию определенных индустриальных объектов (это может быть производство товаров высокого передела), для остальных месторождений – в выплаты, например, в инвестиционные фонды (по примеру НАТР МИНТ РК).
В целом политика министерства основывается на универсальных принципах транспарентности, и она должна быть понятна для всех субъектов, задействованных в производственном и управленческом процессах. Местное содержание способно существовать лишь в условиях открытого доступа к информации не только внутри отрасли, но и в масштабах всей национальной экономики.