Данияр АШИМБАЕВ, "Время", 9 февраля

Немецкий философ Георг Вильгельм Фридрих Гегель никогда не был в Казахстане и никогда не сталкивался с летописью административных реформ в нашей стране. Иначе бы он наполнил свой афоризм "История всегда повторяется дважды: первый раз в виде трагедии, второй – в виде фарса" несколько иным содержанием. Может быть, заменил бы "фарс" на "фарш" – этот термин в данном случае более уместен.
Январская реорганизация казахстанского властного аппарата вызвала смешанные чувства: перераспределение полномочий между министерствами вновь было названо шагом вперед, призванным улучшить функционирование аппарата и повысить его эффективность. Но даже те чиновники, которые в ходе совещаний, коллегий и брифингов повторяли этот тезис, делали это с легким смущением. В самом деле, передача информационной политики и архивного дела в Министерство культуры, превращение Министерства туризма и спорта в Агентство по делам спорта и физкультуры и возвращение телекоммуникаций в Министерство транспорта и коммуникаций происходит уже не в первый раз и наверняка не в последний. Некоторой новацией является передача ЦОНов в Минтранском, но многострадальные "однооконные" сменяют уже третьего или четвертого хозяина, что тоже уже стало традицией.
Или взять недавние реорганизации территориальных структур центральных органов власти. 8 декабря 2011 года постановлением правительства межрегиональные департаменты комитета государственного имущества и приватизации и комитета по работе с несостоятельными должниками Министерства финансов были реорганизованы в департаменты по областям и городам Алматы и Астане. 31 декабря та же судьба постигла межрегио­нальные инспекции Агентства по защите конкуренции, а 19 января – межрегиональные земельные инспекции Агентства по управлению земельными ресурсами. Ирония в том, что создание межрегиональных структур несколько лет назад подавалось как шаг вперед и заметный прорыв в административной реформе, повышении эффективности и тому подобное.
Или вот такой пример: 29 апреля 2011 года шесть департаментов таможенного контроля и одна таможня были объединены в три структуры (в частности, ДТК по Алматы слили с ДТК по Алматинской области), а уже 25 августа их разъединили снова. Многие даже успели увидеть в этом некий смысл, связанный с кадровой чисткой и хоргосскими делами. С логикой получилось несколько хуже.
Страна в принципе не выходит из режима постоянных реорганизаций и перестановок. За время премьерства Масимова (кстати, его долголетие в этой должности – одно из немногих парадоксальных исключений из правил) в составе правительства сменилось по три министра индустрии, внутренних дел, сельского хозяйства, юстиции, здравоохранения, труда, экономики и охраны окружающей среды. Из 19 первых ответственных секретарей (это те, которые должны были быть "несменяемыми"), назначенных осенью 2007 года, до наших дней в должности дожили только четверо.
При этом как мантра повторяется тезис о необходимости сокращения аппарата, борьбе с коррупцией, бюрократией и непотизмом, повышении эффективности и улучшении работы. Однако достижима ли такая цель в принципе?
Сейчас в Казахстане функционируют около 10 государственных органов, непосредственно подчиненных президенту, 19 министерств, 8 правительственных агентств и около 50 комитетов. (Некоторые цифры приблизительные, поскольку идет – естественно! – реорганизация.) Штатная численность ведомств, подчиненных президенту, составляет 25199 человек (не считая АП и спецслужб), подчиненных правительству – 213499,5 человека. В 14 областных акиматах работают аппараты акимов и по 19 управлений (в Алматы – 23 управления, в Астане – 22). Штатная численность их работников составляет 36690. Плюс районные, городские, сельские акиматы, аппараты маслихатов.
Агентство по делам госслужбы оценило штатную численность государственных должностей по республике на 1 января 2012 года в 91559 единиц, что "на 290 единиц больше в сравнении с численностью по состоянию на 1 октября 2011 года". Еще немного цифр: средний возраст госслужащих – 39 лет, средний стаж на службе – 10 лет (треть чиновников работают более 15 лет), большинство имеют экономическое и юридическое образование. За совершение коррупционных правонарушений уволены 163 человека (0,17% от штатной численности госслужащих). Конкурс на госслужбу составляет 5,22 человека на место.
Официальная служба – это только первый уровень. А есть еще фонд национального благосостояния "Самрук-Казына", холдинги "КазАгро", "Парасат", "Зерде", Национальный медицинский холдинг, социально-предпринимательские корпорации, национальные компании, институты развития, национализированные банки, около 100 АО и ТОО с участием государства и более 300 РГП. Это только в республиканской собственности. Агентство по защите конкуренции недавно сообщило, что существует свыше 5000 государственных предприятий и юридических лиц, более 50% акций (долей) которых принадлежат государству. Оценить их реальную численность сложно, но складывается впечатление, что она вполне сопоставима с населением страны.
Эффективность всего этого хозяйства, в общем-то, хорошо известна. В последние годы донорами республиканского бюджета являются только Атырауская, Мангистауская области и Алматы. Прочие регионы – Караганда, Актобе, Восточный Казахстан, Павлодар, Костанай – перешли в разряд реципиентов (то есть получателей бюджетных субвенций). Показатель этот, конечно, условный и не учитывающий всех факторов бюджетного процесса, но вместе с тем – характерный. Страна живет за счет экспорта нефти и финансовых манипуляций. Прочие отрасли экономики вроде бы и растут, но как-то неубедительно. Зато государственные и квазигосударственные институты демонстрируют устойчивый рост, расширение сфер влияния, доходов, активов и численности работников.
Не хочу никого обидеть, но многие идут на работу в государственные структуры не для того, чтобы исполнить детскую мечту о регулировании дорожного движения, оформлении таможенных деклараций или "справедливо управлять государством". Люди идут конкретно зарабатывать. Просто одни получают зарплату, а другие взимают "административную ренту". Причем и те и другие понимают, что "государева служба" – наиболее оптимальный вариант трудоустройства, при правильном поведении обеспечивающий стабильный доход, хорошие перспективы, ценный опыт и нужные связи. Более того, административная работа идеально подходит нашему человеку по менталитету. Пресловутая созерцательность мышления позволяет достичь нирваны только при наличии административных рычагов, способных слегка улучшить, модернизировать и идеализировать созерцаемый объект.
За последние пару веков народ перешел от кочевого быта к оседлости, перебрался из аула в город, утратил прежние традиции, но смог сохранить один важный элемент прежней культуры. Номад, кочевник не просто кочевал или скакал верхом, он еще и сидел верхом, в седле, управляя доступной ему стихией, крепко сжимая свой транспортно-продовольственный ресурс двумя ногами и уверенно направляя его в нужную сторону. И в некотором смысле, прошу прощения за эту метафору, административный ресурс заменил прежнего скакуна, став и другом, и обедом, и возможностью поддерживать традицию.
В одной из рецензий на "Хоббита" и "Властелина колец" Толкиена попалась интересная мысль: магическое кольцо, найденное хоббитом Бильбо, позволило ему, по сути герою детской сказки, подняться до уровня мифических героев, магов и рыцарей. Так и нашему человеку принципиально важны гербовая печать, право лицензировать, разрешать, одобрять, контролировать, запрещать, награждать, казнить и миловать – для достижения приемлемого уровня цивилизационности. Чтобы получить награду, не надо убивать драконов – достаточно грамотно отчитаться о выполнении госпрограммы. Чтобы стать великим ученым, не нужно корпеть в библиотеках и лабораториях – можно сразу стать доктором наук (академиком, писателем, поэтом, лауреатом международной премии, почетным гражданином, "видным государственным и общественным деятелем", etc). Чтобы стать знатным, необязательно происходить из древнего рода – достаточно составить грамотную родословную и поставить пару-тройку памятников свежеобретенным и "раскрученным" предкам, а заодно купить рекламные площади и воспеть себя в местной или центральной прессе. Чтобы стать богатым, не нужно создавать и развивать производство, заниматься бизнесом, поскольку активы, счета, недвижимость являются лишь производными власти.
Но есть ряд проблем. Желание управлять и умение управлять – далеко не идентичные понятия. Несложно заметить, что антигерои современной истории – персонажи, в наибольшей степени сумевшие снять сливки с 20 славных лет независимости, одновременно известны как сильные лидеры и организаторы, внесшие немалый вклад в развитие страны (бизнеса и государственного аппарата). Причем независимо от того, где они в итоге оказались – во власти, крупном бизнесе, оппозиции или в местах не столь отдаленных. Напротив, явные бессребреники, демонстрирующие чрезмерную приверженность меритократии, не смогли проявить себя в качестве политических лидеров, крупных чиновников или бизнесменов.
Трайбализм, непотизм, землячество и прочие местные особенности в качестве проблемы развития управления вообще не могут рассматриваться, поскольку являются исконной традицией и важным элементом борьбы за ограниченные ресурсы (в качестве которых, очевидно, выступает все та же власть). Поэтому периодические "кровопускания", реорганизации, перемещения, рокировки, антикоррупционные кампании – единственный способ расшевелить систему и заставить ее подавать признаки жизни под угрозой отстранения от рычагов управления.
А поскольку административных гениев, способных заставить всех и вся делать свою работу быстро и правильно (причем в их же интересах), в стране относительно мало, то проблема общей неэффективности и коррумпированности встает в полный рост. Конечно, наличествует некоторая проблема с населением (с неприхотливым, трудолюбивым и всецело лояльным народом больше повезло КНР и ОАЭ), но то, что в наших условиях управляющая и управляемые части нации оказались слишком уж идентичны, порождает некоторый дуализм, являющийся, в свою очередь, питательной средой для поисков национальной идеи. Это легко заметить, анализируя фольклор, учебную литературу и блогосферу: с одной стороны, народ был прямо-таки насыщен огромным количеством великих ханов, героических батыров и мудрых биев, которые по всем понятиям перебили всех врагов и перерешали все национальные проблемы на много веков вперед, а с другой – демонизированные супервраги (джунгары, кокандцы, царский режим, большевики, мировая закулиса, шовинисты, китайцы, сионисты, офшорные олигархи, шала-казахи и манкурты) убивали, насиловали, эксплуатировали, предавали и продавали в таких объемах и с таким зверством, что непонятно, когда вышеназванные герои успевали совершать свои подвиги. Иными словами: "Мы самые крутые, но нас все обижают".
Рецепт лечения этой шизофрении на самом деле прост. Излечение достигается обычно на переходе из административных государственных служащих в политические, что автоматически означает переход, так сказать, в класс эксплуататоров и достижение указанной выше нирваны. Но это, увы, дано постигнуть не всем.