Омирбек БАЙГЕЛДИ: Децентрализация предполагает самоуправление

Децентрализация власти — это серьезный и сложный процесс, которому, как отметил недавно глава государства, должен предшествовать детальный анализ и законодательное определение уровней ответственности власти и в центре, и в регионах. Что касается последнего, то уже в этом году Парламент должен будет принять закон о местном самоуправлении. Каким видятся его положения? Над этим и некоторыми другими вопросами размышляет заместитель председателя Сената Парламента доктор экономических наук Омирбек БАЙГЕЛДИ.

— Мы благополучно завершили так называемый "переходный период", — говорит Омирбек Байгелдиевич. — Начало третьего тысячелетия для Казахстана совпало с его вступлением в новый, созидательный этап развития. Я подчеркиваю: именно созидательный, поскольку предстоящий период должен быть именно таковым и, я не сомневаюсь, будет. Не случайно Президент страны Нурсултан Назарбаев, выступая недавно на совещании с депутатским корпусом и акимами всех уровней, особо подчеркнул, что Казахстан уверенно идет и далее будет идти по пути демократического развития. И наличие на этом пути этапа децентрализации власти никакому сомнению не подвергается.

Бремя власти слишком тяжело и велико, чтобы его возлагать лишь на центральные госорганы. Мировой опыт свидетельствует, что децентрализация власти является залогом успеха как экономических, так и политических преобразований. Естественно, что с практической реализацией принципов самоуправления наше общество тоже связывает надежды на решение многих местных проблем. Но ознаменует ли этот закон начало новой большой политики на селе или же мы примем закон формальный, который станет просто игрой в демократию? Вопрос не праздный.

Мне представляется, что этот документ должен проникать в жизнь села, во все ее уголки. Иными словами, нужен такой закон, который сделает самоуправление подлинным и действенным. Согласитесь, что введение только выборности акимов ничего, по большому счету, не решает и коренным образом жизни села не изменит.

— Эти ваши слова дают основание для вопроса: как вы относитесь к политическим акциям движения "Демократический выбор Казахстана" и, в частности, к заявлениям о необходимости введения выборности акимов всех уровней?

— Я бы не стал называть их выступления, по крайней мере на начальной стадии, политическими акциями. Почему? Давайте разберемся, проанализируем причины возникновения этого движения.

Почему-то очень быстро забылось, с чего все начиналось. А в основе, по существу, лежит столкновение экономических интересов олигархов. И поскольку одна из заинтересованных в переделе собственности сторон оказалась слабее, она, как это водится, решила апеллировать к общественности, к СМИ, и дело приобрело политическую окраску.

Вообще, когда в нашей стране стала зарождаться олигархия, я отнесся к этому очень настороженно и даже отрицательно. На мой взгляд, государству нужны не единицы супербогатых, а тысячи просто богатых людей. Я сразу предполагал, что столкновения между олигархами не только возможны, но даже неизбежны. Такова диалектика жизни, и таковы законы бизнеса. Так произошло в России, и мы не оказались исключением. Но гораздо страшнее то, что так же, как и в России, наши олигархи втягивают в свои разборки всю страну.

Если говорить конкретно о ДВК, то единственная их сильная сторона заключается в том, что среди них немало толковых и талантливых молодых людей, которые, я надеюсь, найдут лучшее и более достойное применение своим способностям. Их в прессе сравнивают с декабристами. Не думаю, что это сравнение оправдано. Во-первых, у нас нет царя-тирана, во-вторых, нет абсолютно бесправного, безграмотного, нищего народа. У нас есть всенародно избранный Президент, заслуги которого в реформировании государства и демократизации общества не оспаривают даже самые махровые скептики. Поэтому такая аналогия неуместна.

Что касается политической программы ДВК, то она полностью базируется на лозунге о выборах акимов всех уровней, остальное — это, по сути дела, набор отдельно взятых положений стратегического курса "Казахстан-2030" и других программных документов государства, которые они предлагают форсированно провести в жизнь.

На этот счет уже многие высказались, и я тоже считаю своим гражданским долгом заметить, что всеобщие выборы, на которых с завидным упорством настаивают наши новоявленные "радетели за народ", на данном этапе развития как лозунг, конечно, годятся, но реально неприемлемы и для страны просто губительны. А примкнувшие к движению представители радикальной оппозиции, требующие революционных преобразований, столь же далеки от народа, как и те декабристы, с которыми их так неудачно сравнивают.

— Эту тему вы недавно затрагивали в ходе встречи с Президентом. Скажите, что вызывает беспокойство главы государства?

— Причины своей обеспокоенности Нурсултан Абишевич раскрыл предельно ясно. Он подчеркнул, что мы сами сознательно пошли на принятие поэтапной программы выборности акимов. Именно поэтапной, поскольку форсирование этого объективного процесса приведет к тому, что страна погрузится в беспрерывную выборную гонку.

Глава государства совершенно справедливо заметил, что предварить децентрализацию власти следует глубоким анализом всей системы госуправления, начать формирование нормальной финансовой базы, создать реальные экономические основы в рамках работы по децентрализации и дальнейшей реформе госуправления и самоуправления. По каждой властной функции должна быть полная ясность.

Взять опыт стран Западной Европы. Я бы не сказал, что у них демократии меньше, чем у нас. Но они очень осторожно подходили и подходят к выборам руководителей административно-территориальных единиц. Показателен в этом отношении и неудачный опыт России, где опрометчиво пошли на этот шаг, а теперь не могут найти достойный выход из положения.

И нам, я уверен, нужно медленно торопиться на этом пути — семь раз отмерить. Прежде всего следует выравнять далеко не одинаковое экономическое положение регионов республики. Пока такое неравенство существует, подходить к выборам акимов регионов опасно.

Поэтому я глубоко убежден, что в готовящемся законе вертикаль местного госуправления следует ограничить районным звеном, а местное самоуправление образовывать на уровне ниже районного, чтобы оно охватывало собой все сельское население. Здесь, я полагаю, целесообразно законодательно закрепить выборность руководителей органов местного самоуправления.

— Почему же принятие столь важного законодательного акта растянулось на несколько лет?

— Действительно, конкретного закона, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, мы до сих пор не имеем. Это, конечно, является большим пробелом на правовом поле республики, но, на мой взгляд, имеет объяснение и объективные причины: динамика событий минувшего десятилетия — развал тоталитарной системы, разрыв экономических связей, обретение независимости, жесточайший финансово-экономический кризис — все это потребовало срочного принятия законов, направленных на реформирование системы государственной власти. Это естественно и закономерно, поскольку приоритетными задачами минувшего десятилетия являлись возрождение казахской государственности, проведение в стране рыночных реформ и демократизация общества.

Ошибкой было бы считать, что у Парламента не хватало смелости, чтобы принять закон о местном самоуправлении, или что в стране не было грамотных юристов, чтобы разработать проект этого документа. Дело в том, что у Правительства недоставало средств, материальных ресурсов для реализации этого закона. В эту проблему "уперлись" несколько уже внесенных в Парламент законопроектов, которые потом отзывались Правительством. Но сегодня медлить уже нельзя, на нынешнем этапе излишняя централизация власти может сдерживать развитие страны.

— Речь, по сути, идет о создании на местном уровне принципиально новой формы власти. Но ведь любая власть бессильна, если она не имеет финансовой основы.

— Безусловно. Задача самоуправления — вывести каждый населенный пункт на самообеспечение. Вы посмотрите: ведь сегодня сельские акимы буквально прячутся от населения, поскольку не в состоянии реально решать проблемы — у них просто нет средств. И я считаю, что местному самоуправлению следует передать два налога — на землю и на имущество.

Кроме этого, новый закон должен создать условия для самофинансирования. Местная власть обязана научиться зарабатывать деньги. Надо разрешить местным органам создавать частные предприятия путем предоставления кредитов. В этой связи очень важным является следующий аспект: наделив сельского акима правом на сбор некоторых налогов, мы должны вводить в законодательство о бюджетной системе новое понятие — "бюджет местного самоуправления".

— Кто, по вашему мнению, должен распоряжаться таким бюджетом?

— Нельзя на данном этапе дать право распоряжаться деньгами местного самоуправления одному человеку. Ведь сельские акимы могут быть субъективными, они имеют родственников, друзей, могут находиться в зависимости от некоторых односельчан. Поэтому считаю, что по таким вопросам решения должен принимать коллективный орган.

— И каким он вам видится?

— Это должен быть принципиально новый орган. Даже название ему предстоит подобрать новое. Ранее предлагаемые термины "кенес" и "жамият" устарели, так сказать, не родившись, поскольку в полной мере не отражали специфики и многообразия функций органа местного самоуправления. Мне представляется, что этот орган можно было бы назвать билик. Этимология этого слова восходит к временам правления Чингисхана, оно означало свод

правил поведения и взаимоотношений в гражданской жизни. На мой взгляд, это наиболее приемлемый термин, думаю, что это слово должно присутствовать и в названии закона на государственном языке.

— Предполагается, что билик будет выборным органом?

— Избрать одного человека — это не значит создать систему самоуправления. Ведь перед сельским акимом будет стоять множество вопросов по организации жизнедеятельности населенного пункта, которые влияют на жизнь сотен и тысяч людей. Вправе ли он решать такие вопросы самостоятельно, волевым порядком?

Что же касается билика, то я полагаю, что он должен избираться в зависимости от количества населения в составе 7, 9 или 11-ти членов. Народ должен избрать их вначале как кандидатов в акимы, а уж они потом, на втором этапе, из своего состава прямым или тайным голосованием сами выберут акима. Это как бы замена выборщикам. Только в этом случае после выборов их полномочия не будут прекращаться — они просто станут членами билика и будут постоянно работать с населением.

Очень важен здесь принцип территориальности. Налог на землю, который начнет поступать в бюджет местного самоуправления, будут платить все независимо от форм собственности. При этом ставки земельного налога должны определяться именно биликом. Дело в том, что земли в стране разные: одни пригодны лишь под пастбища, другие — под полеводство, третьи имеют богатые недра и так далее.

В-третьих, выборы в билик нужно организовать таким образом, чтобы их проведение не спровоцировало раздел сельского общества по родовому и национальному признаку. История нашей страны имеет горький опыт внутренних междоусобиц при проведении волостных выборов в начале прошлого века. Поэтому границы территорий следует продумать так, чтобы эти факторы не сказались на проведении выборов, исключить всякие спекуляции родовой и национальной принадлежностью. Крайне нежелательно политизировать село. Сегодня сельские жители пока предоставлены сами себе, испытывают немало трудностей, их жизнь не устроена, а в такой ситуации люди порой готовы поверить кому угодно, пойти за любым авантюристом. Будет на селе подлинное самоуправление — положение изменится.

— Какими еще функциями может быть наделен билик, каким будет его штат?

— Предметом заботы билика должны стать все сферы жизнедеятельности: производство, создание новых рабочих мест, поддержка частного предпринимательства, благоустройство, коммунальное хозяйство, воспитание подрастающего поколения, работа соцучреждений, помощь малообеспеченным, нуждающимся семьям. Разумеется, в этой связи главной задачей билика будет исполнение доходной части бюджета местного самоуправления.

Думаю, что кроме земельного налога сельскому самоуправлению следует отдать налог на имущество, а также налог на автомобильный транспорт, так как на селе частный извоз не используется и дохода от автотранспорта его владельцы практически не имеют. Было бы справедливым сделать на селе налог на автотранспорт в два-три раза ниже, чем в городе. Налог на добавленную стоимость на новых сельских производствах полагаю достаточным установить в объеме 5 процентов, разумеется, кроме подакцизной продукции. Этот налог тоже следует направить в бюджет местного самоуправления, что станет хорошим стимулом для развития производства и создания новых рабочих мест.

Есть такая экономическая категория — дифференциальная рента. Это когда одни производители ввиду лучших природных или географических условий имеют преимущества перед другими. Поэтому некоторым нужно снижать НДС, чтобы выравнивать возможности.

Этим тоже должен заниматься билик. Думаю, органам самоуправления надо дать право делать налоговые скидки и даже освобождать от налогов, к примеру, одиноких бедных стариков или многодетные семьи. Аул можно разделить на участки, за каждым из которых закрепить членов билика. Они должны будут заниматься организацией сбора налогов и определять, кому предоставить скидку, кого вообще освободить от налога. Следует допустить оплату налогов натурой, к примеру, зерноотходами или скотом. Их можно затем выделять нуждающимся в форме кредита или помощи, но без права продажи.

Очень много существует способов развития и укрепления крестьянских хозяйств и частных подворий. Почему бы не возродить на селе в целом очень неплохое тимуровское движение? К примеру, билик выделит нуждающемуся пенсионеру землю и семена, дети станут ухаживать за посевами, а старик на всю зиму будет обеспечен картофелем. В этом плане очень важно, чтобы билик проводил кредитную политику, выдавал людям, особенно малообеспеченным семьям, кредиты на приобретение скота, кормов, семян. Одна из задач билика — создание условий для развития на селе большего числа частных подворий. Согласитесь, что нельзя жить на благодатной и плодородной земле и голодать! Но власть должна сострадать бедным людям, пенсионерам, инвалидам, многодетным малообеспеченным семьям, должна помочь им прочно встать на ноги.

Что касается штатов, то, я полагаю, кроме акима и бухгалтера, билику необходимы землемер, ветеринар и сборщики налогов.

— А каково ваше мнение по поводу создания органов местного самоуправления и выборов акимов в городах республиканского значения и в столице республики?

— Лично я не представляю, чем будет заниматься такой орган городского микрорайона без средств, без сметы, без полномочий. Это было бы нонсенсом для мировой практики, поскольку ни в одном государстве таких органов нет. В городах, я думаю, должны действовать органы, предусмотренные законом о местном государственном управлении, то есть городской и районные акиматы, а о выборности их акимов говорить пока преждевременно. Да и налогов, которые можно было бы передать органам местного самоуправления, в городе тоже нет.

Что касается наличия в городах общественных органов — уличных или квартальных комитетов, то они, я думаю, имеют право на существование и должны осуществлять свою деятельность согласно законодательству об общественных объединениях.

Также следует признать, что у нас еще остается низкой культура взаимоотношений между уровнями власти. Если ввести всеобщие выборы акимов, то городской аким перестанет здороваться с областным. И не только здороваться, но и выполнять решения области. Страна развалится на множество районных удельных княжеств, править в которых будут совершенно неуправляемые акимы и акимчики.

У нас в республике за минувшее десятилетие создана стройная выборная система: Президент избирается на семь лет, сенаторы — на шесть, мажилисмены — на пять, депутаты маслихатов — на четыре года. Я полагаю, что сельских акимов и членов билика можно избирать через каждые три года. Таким образом, всеобщие выборы в высшие органы власти совпадут только через тридцать лет. Это позволяет избежать перегрева политической жизни страны. Более того, сегодня у нас налицо устойчивая тенденция к консолидации общества. Если же мы допустим мини-выборы в городах, то заполитизируем республику, залихорадим ее, оторвем людей от работы. Есть пример одной из республик бывшего Союза, где в органы местной власти избрали религиозных деятелей, чем заложили основу для будущей гражданской войны. Нам, скажите, это нужно с нашей многонациональной мозаикой?! И вообще, по большому счету я полагаю, что к руководству органами местного самоуправления должны прийти не политики, а хозяйственники. Политики, религиозные деятели должны жить и действовать в рамках законодательства об общественных объединениях и некоммерческих организациях.

— Таким образом, вы считаете, что на нынешнем этапе реформирования государства и общества внедрение самоуправления и выборности руководителей оправдано лишь на сельском уровне?

— Знаете, мне вспоминаются детские годы. Я вырос в деревне и хорошо помню, как в трудное послевоенное время моего отца избрали ее руководителем. Он создал артель. Люди поднимали село, сеяли просо, сами делили урожай по количеству едоков в семье, благодаря чему не умерли от голода. Впоследствии колхоз стал миллионером, восемь колхозников, включая и председателя, стали Героями Социалистического Труда. Так, я думаю, случилось потому, что основы экономики хозяйства были заложены подлинным самоуправлением, которое было инициировано народом, а не нагромождено сверху.

Завершая наш разговор, мне хотелось бы сказать вот о чем. Еще в глубокой древности юристы осознавали, что закон — это заключенные в юридические рамки общепринятые нормы общественных взаимоотношений. Любой законодательный акт будет действенным лишь тогда, когда он отвечает интересам общества.

Поэтому я призываю всех казахстанцев не оставаться в стороне, принять активное участие в обсуждении этих вопросов, откровенно и принципиально высказывать свои соображения, вносить предложения. От этого во многом зависит, как мы будем жить и развиваться в новом тысячелетии. В конце концов, известная сентенция о том,что каждый народ имеет ту власть, которую он заслуживает, здравого смысла отнюдь не лишена.

Казахстанская правда